為激活財政資金對產業政策的引導效應，發揮財政資金的引導和放大作用，重慶市專門設立了產業引導股權投資基金。通過成立重慶產業引導股權投資基金有限責任公司對基金進行市場化運作，并吸引社會資本共同投入設立專項基金，選聘合格基金管理人管理專項基金，以規則設定引導專項基金以股權方式投向政策扶持的領域。
基本情況
一、規模與資金來源
重慶市產業引導股權投資基金（以下簡稱“引導基金”）自2014年開始建立，市財政首期安排25億元，擬連續5年逐年按此規模進行投入，共安排125億元財政資金作為母基金，并根據投資產業特點，通過1:1至1:4甚至更高的杠桿比吸引社會資本投入，總投資規模達到500億元以上。母基金主要是通過整合工業、中小企業、小微企業、農業、商業、科技、文化、旅游等領域部分產業扶持發展專項資金，以及預算新增安排部分資金。
基金管理人通過公開招募選定，再由基金管理人按照私募投資基金管理相關規定，募集社會資本，發起設立私募性質的專項基金。首批合作的基金管理人，包括鼎暉投資、昆吾九鼎、和君資本、上海金浦、中信逸百年、英飛尼迪集團等16家國內外知名基金公司。
截至2015年11月底，母基金已發起設立20支專項基金，總規模達192.25億元，其中財政出資認繳引導基金48.23億元，撬動資金綜合杠桿率3.99倍。
二、基金投向
引導基金主要以優化產業結構、推動創業創新、發展戰略性新興產業為導向，具體投向工業、農業、現代服務業、科技、文化、旅游6大領域。截至2015年11月底，已儲備600個項目，通過專項基金投入項目27個，投資金額20.62億元，帶動其他社會投資40.5億元。
引導基金重點在企業發展的“五個關鍵階段”、圍繞“六個重點方向”進行投資。五個關鍵階段，包括在企業初創階段進行天使投資、企業快速成長階段進行創業投資、企業成熟運行階段進行技改投資、企業出現危機需要展開并購時期進行并購重組投資，以及對企業科研成果產業化投資。六個重點方向，指致力于基金公司成為上市公司的孵化器，推動企業上市、參與上市企業定向增發及并購行為；積極推動重慶十大戰略性新興產業發展；助力大眾創業、萬眾創新，促進科研成果產業化，推動科技成果股權化；支持“5+1”新型服務貿易專項發展；教育、文化、衛生領域一些投資不大的市場化項目以及部分有市場、有效益的傳統產業。
實行“負面清單”管理，明確產業基金“四個不搞”、“四個不投”和地域限制?！八膫€不搞”指不搞以公開方式向公眾集資，不搞以高息攬儲方式非法集資，不搞以債權轉股權向商業銀行貸款募資，不搞借助信托向非合格投資者融資。“四個不投”指不炒房、不炒外匯、不進入二級市場炒股，不能放高利貸。
實行項目“征篩推管”機制。引導基金公司在主管部門、區縣政府的大力支持下，廣泛開展項目征集工作，并深入區縣、園區、銀行，宣講引導基金相關政策，推動企業申報項目。根據入庫項目情況，聯合市級主管部門、產業園區等組織專場項目對接會，暢通基金與企業的對接渠道。
實行基金管理人招募“聯合評審決策”機制。在基金管理人的遴選上，通過組建評審專家委員會，由產業技術專家、私募基金專家、注冊會計師、律師及行業主管部門代表等參加，嚴格按照一人一票原則進行評審，集體決策基金管理人的選擇事宜。行政部門無權干預評審結果。
運作情況
一、市場化管理
重慶產業引導股權投資基金有限公司公司（以下簡稱“基金公司”）是引導基金具體運作主體，按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則，建立了“募、投、管、退”機制。
“募”指募人和募資?；鸸就ㄟ^市場化合作機制，負責引入國內外優秀基金管理人，完成專項基金管理團隊的選擇、簽約、出資，基金管理人負責引入其他優質社會資本?；鸸靖鶕鸸芾砣嗽跇I界的知名度、對基金投入的重視度、對基金發起設立工作的投入度、基金設立方案的成熟度及儲備項目的成熟度等評價指標選擇合作的基金管理人。基金管理人一般包括專業的基金公司和大型企業集團下屬的基金公司。
“投”指投資。引導基金（母基金）主要是投資與專業基金管理人合作發起若干專項基金，再通過專項基金投資于6大產業領域的具體項目。一般情況下，專項基金投資于重慶的資金比例原則上不低于80%，對一個企業的投資比例不超過企業總股權的30%，不超過專項基金總投資規模的20%等。
“管”指管資本、加強監管和服務。一是管資本。基金公司通過公開招標產生一部分托管銀行，專項基金在入圍銀行中選擇具體托管銀行。在專項基金具體運作過程中，基金公司即可借助托管銀行共同進行資金運作監管，防范資金風險。二是履行引導基金出資監管職責。督促專項基金管理人加大投入力度，加快重慶項目盡職調查及投資。對簽署合伙協議后資金募集、項目投資進度緩慢的基金，嚴格按照合伙協議約定中止合作，提高引導基金使用效率。三是配合專項基金項目投資，做好增值服務。基金公司通過向專項基金投委會委派委員的方式參與項目投資決策，幫助專項基金明確和優化投資方向。同時，積極協調合作銀行、券商、主管部門等相關單位，開展項目征集和推薦、對接活動，為專項基金提供項目資源、金融資源、行政資源等支持和服務。
“退”指退出。由專項基金管理人根據市場情況確定退出時機、退出方式、退出價格等，基金公司派投委參與投資退出決策，嚴格按照合伙協議獲得相應收益或者承擔相應損失。
二、專業化運作
引導基金和基金管理人及其他出資人共同出資設立私募投資基金（或稱專項基金、子基金）。引導基金向專項基金派駐出資人代表，參與重大事項決策等。專項基金注冊成立后，項目篩選及投資決策由合作基金管理人與投資決策委員會負責。政府不干預項目投資。
專項基金日常管理由合作基金管理人負責。專項基金所有權、管理權、托管權分離，基金設立、投資、管理、退出等按市場規則運作。專項基金開展股權投資時，由其管理團隊按市場化原則，在上述6大產業中自由自主地選擇企業和投資項目。
三、同股同權
專項基金只做股權投資，不做債權投資，也不做明股實債的投資。引導基金作為獨立市場主體運營管理，在專項基金中只參股、不控股，采取有限合伙方式，并與其他社會資本實行“同股同權”“同回報、同進退”的利益分配機制，即利益分配按股權比例實行收益共享、風險共擔。
四、專項基金的續存期限
為確保發揮基金的引導作用和保持基金的專業化管理、市場化運作，各專項基金的續存期限原則上不超過5年，確需超過5年的，經專項基金合伙人會議批準可適當延長，但總續存期限不得超過7年。
重要意義
一、創新財政投入方式
一是重慶市改革了傳統的“直接補貼企業”“直補項目”等扶持產業發展的模式。通過整合各部門各產業的專項資金，有效地改善了過去零星分散、績效不高、有失公平等做法，避免了財政資金分配部門化、分散化，財政資金從直接補助補貼轉變為通過基金進行產業發展間接投入。
二是有助于財政資金保值增值，發揮財政資金放大引導作用。引導基金根據產業特點不同和市場化原則，采用不同的杠桿吸引社會資本，以股權方式投入，并擇機退出，能有效放大引導基金的扶持力度和輻射范圍。一般情況下，私募股權投資基金年化回報率在10%以上，甚至達到15%-20%。引導基金通過股權方式投入，財政資金與社會資本同股同權，實行同等回報，有助于財政資金保值增值。
三是借助合作基金管理人的市場經驗和專業能力，通過市場化手段選擇真正成長性好、有前景的企業，重點支持，有利于促進經濟結構調整和產業升級。
二、發揮市場決定性作用
一是成立部門間協調小組，建立引導基金工作協調機制。12個相關市級部門組成引導基金工作協調機制，財政局牽頭，金融辦等其他相關部門共同參與。財政局代表出資人初審引導基金年度籌集和分配方案，會同金融辦指導基金公司運營管理，批準基金公司章程、績效考核辦法以及其他需要審定重大事項。協調小組通過會議等形式進行政府層面協調，不能達成一致的再上報市領導決策。
二是明確主管部門、基金公司和基金管理人的各自職責。在協調小組框架下，主管部門提出宏觀決策的指導思路，明確引導基金投入的重點產業和關鍵環節。每個行業主管部門選派一名熟悉財務管理和產業政策的代表作為觀察員，對子基金投資項目是否符合法律法規、產業政策進行合規性審核，但不做商業判斷；可以根據部門資源向基金公司推薦項目庫，但無權干預基金公司具體投資行為。
三是按照市場化運作原則，主管部門僅提供基本的市場“守夜人”服務，有利于減少公務人員尋租行為。
三、促進產業結構調整
一是引導基金有明確的投資重點和負面清單，在建立之初即綜合考慮了傳統產業的轉型升級、新興產業的大力扶持、產業結構的優化調整等因素。尤其注重在技術改造、技術進步和科研成果產業化轉換等方面進行投入，注重采取加大產業重組和企業并購等方式，以市場為導向，促進經濟結構調整、產業結構調整和優化資源配置。
二是通過“四個不搞”“四個不投”和“六個投資重點”，使引導基金專注于投資實體經濟，腳踏實地促進本地經濟的發展。
三是政府通過間接方式以市場化原則對企業進行投資，能有效避開世貿組織對政府補貼企業的諸多約束和限制，減少我國在WTO框架下爭端訴訟等事件的發生。
四、促進企業優化法人治理結構
基金管理團隊將專項基金以股權方式投資企業，會把先進的公司治理理念、資本運作理念，以及國家相關產業扶持政策等信息帶給企業，促進其優化法人治理結構，逐步建立和形成現代企業發展模式和制度。同時，財政資金和社會資金共同對國有企業、民營企業投資，會豐富企業股權投資主體，符合十八屆三中全會國有企業改革方向。
本文原載于《新理財》（政府理財）2016年第2.3期，本文為中國財政科學研究院課題組撰寫。課題組成員包括：王朝才、龍艷萍、趙全厚、龍小燕；執筆人為：王朝才、龍小燕。
